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作为封建社会基层政权机构代表的县官,在国家政权中占有非常重要的地位。清统治者也深刻认识到“亲民之官”乃吏治之基,因此建立并完善了一套完整的县官制度。笔者利用内乡县衙——国内唯一的县衙博物馆这个得天独厚的优势,对清代县官的选拔和任用,品级和待遇,职权和考绩,县衙的规制和机构等方机进行了粗浅的研究,以作为县官制度研究的引玉之砖。
一县官的选拔和任用
清代县官的选拔主要靠科举和捐纳两种。
科举制度始于隋,定制于唐,延续至明清,至光绪三十一年(1905年)明令废科举,在中国历史上沿用1300年,成为封建社会中后期选拔官吏的主要制度。
清代的科举制度沿袭明制,应选人由县试、府城、乡试、会试和殿试取得不同的科举资格,方可候选入仕。清代除从进士举人中选拔县官外,其它“五贡”(恩贡、拔贡、副贡、岁贡和优贡)出身的人,也是县官的来源。据民国《内乡县志·职官》载,清代内乡县历任县官113人,除30人出身记载不详外,在下余的83人中,有进士16人,占20%,举人37人,占44%,其他监生、贡生、拔贡等30人,占36%,以上情况表明进士举人、“五贡”是县官的主要来源。
纵观隋唐至明清,科举制度的实行,扩大了封建统治的社会基础,任用了大批有才干的封建知识分子,在中国历史上是不可磨灭的一页。
捐纳制度是封建时代政府准于士民捐资纳粟的得官之法。此制始于秦始皇四年(前241年),历代多沿袭,清中叶以后尤滥,捐一州县官所费无多,光绪时甚至跌至千两以下,以至官职成为商品,不仅无官人可以买官,而且捐钱越多买官越大,得官越早。捐官制度暂时缓解了财政困难,然而却造成了封建官僚队伍素质低下,不能胜任职务,加之捐纳者为捞回所捐之款,任期内千方百计贪污受贿,勒索百姓,腐败成风,成为封建社会的一大弊政。
上述两种选官制度,凡经科举考试而做官的称为“正途”;凡以金钱粟米捐纳为官的称为“异途”。
县官无论是科举、捐纳,或是由荐举选拔,必须由吏部铨选,最后以皇帝命令行之,故县官也有“皇帝命官”之称。
回避制度是我国任官制度的重要内容。此制始于东汉的“三互法”,后为历代王朝所沿用,至明代形成一种非常重要的人事管理制度。其回避主要有两种:一是地理回避,即一般文官不得在本籍或原籍任官,清代则规定得更具体,本省人不能做本省的官,即使不同省而离原籍在五百里以内的也必须回避。〔1〕二是亲属回避,凡亲属不得在同一地区或同一衙门做官,如遇及,官小者或后到者回避。应回避而隐瞒的要受处分。据清康熙及民国《内乡县志》载,在清代、甚至在元、明、清600余年间,内乡县179位县官中没有一个为本省或邻省500里以内的县官。
官缺制度。清代的县等划分沿袭明制,以贡赋多少“区三等”,〔2〕但未见于具体划分标准。雍正以后,按州县所在位置、管辖面积、治理难易等因素,划分官缺作为任用地方官的一种重要的行政管理制度。将州县划分为四等。以“冲、繁、疲、难”四字标之,地当孔道者为“冲”,政务纷纭者为“繁”,赋多逋欠者为“疲”,民刁俗悍、命盗案多者为“难”。在一般情况下,凡四字俱有者为最要缺,占三字者为要缺,二字为中缺,只占一字或连一字也不占的称为简缺(但也有虽占字不多而属于要缺、最要缺的)。〔3〕以官之资历、能力对应“缺”之繁简、以官补“缺”、应官、缺相称。内乡县属“繁难”二字中缺。〔4〕
县官的分配,清代沿用明万历二十二年(1594年)吏部尚书孙丕扬初创的掣签之法。凡候选县官于吏部经过七项考核程序:一是别其流品,即要身家清白;二是观其身言,即要品貌端正、言谈流利,身体健康;三是核其事故,即看有无过错和未结的案子、父母丧在身等;四是论其资考,即查考俸期;五是定其期限,即要赶上铨选时间;六是密其回避;七是验其文凭。〔5〕做一任县官要经过这么复杂的考核,最后等到单月选或双月选,在吏部抽签,抽到哪儿就在吏部领取委任告敕,奉敕上任。可是到了清朝末期,各省长官权力越来越大,县官名为皇帝命官,而实际上由省里委派,就是皇上吏部派来的县官,省里也可以不叫他到任,而委派有“遇缺先”资格的人去做县官。〔6〕
清政府还规定,凡正途出身授任知县的一般为实授,而异途出身充任知县的,则一般先试授,经实践,称职者方可改为实授。“汉官捐输者,试俸三年,试俸未满,不准升转”。〔7〕此外,如县官在任期间发生偶然事故(如死、革职降调或丁忧)离职,往往先选一人临时充任,待有合适的人选再予更换实授,职衔相当或高官代理低官职务的称为“署理”;低级官临时充任高于本官的称为“护理”。如康熙十三年(1674年)就有李煜“以卫辉府经历署内乡县事”的记载。〔8〕光绪三十四年(1908年)还有“钦加知府衔(从四品)汪继祖署内乡县正堂”〔9〕的记载。
清代县官的任期同其他地方官一样实行限任制,三年为一个俸期,亦即三年一任。凡已除官员“在外者以领文凭限票日为始,各依定程期限期赴任,若无故过期者,一日笞一十,每十日加一等罪,只杖八十并留任”,“若代官已到任,旧官各照已定期限交割户口钱粮、刑名等项及应有卷宗籍册完备,无故十日之外不离任所者,依赴任过限论减二等(亦留任)”。〔10〕但经考核本应升迁,百姓可以请求连任,为使连任官员不致因连任而失去应升的级别和增加的俸禄,即在原职上加级或改衔,这是以德礼辅行政,加强知县权威的一种奖励办法。《内乡县志》关于知县连任的记载不胜枚举,现存内乡县衙主持营建者甚至在内乡“历任九年”。〔11〕县官任满酌情予以升、迁、调、补。如是平调,一般还在本省。据调查,知县章炳焘调离内乡后,先后任中牟、临颍两县知县,均在河南省内。如是提升,或以“简”调,“繁”提拔重用,则变动较大,据民国《内乡县志·职官》记载,清代276年历任县官113任,除连任、临时升用、卒于官职、丁忧去职等特殊情况,平均任期为2.5年,与规定三年任期相吻合。
由于县官为吏治之基,故历代统治者都非常重视县官的人选,特别是善于理政的雍正帝深知“守令乃‘亲民之官’,一人之贤否,关系百姓之休戚,故得其人则民生被泽,而风俗日淳;不得其人则民生受累,而风俗日薄。”〔12〕县官素质的好坏,对一县的治理、人民的安居乐业和国家的长治久安,起着举足轻重的作用。
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